Gestión estratégica de recursos humanos como ventaja competitiva en Paraguay: análisis comparativo público-privado, normas de calidad y Modelo FUNDIBEQ

1. Introducción

La gestión estratégica de recursos humanos (GERH) ha transitado de una función administrativa de soporte hacia el eje central de la generación de valor organizacional. La literatura internacional sostiene que la alineación entre las prácticas de gestión de personas y los objetivos estratégicos constituye una fuente de ventaja competitiva sostenible cuando dichas prácticas resultan valiosas y difícilmente imitables (Boxall & Purcell, 2022; Delery & Roumpi, 2017). Esta transición no ocurre en el vacío: los marcos jurídicos, las culturas organizacionales y las capacidades institucionales de cada país condicionan de manera decisiva la adopción de modelos modernos de GERH. En el caso paraguayo confluyen hoy un marco normativo en plena transformación —con la entrada en vigencia de la Ley N.º 7445/2025 de la Función Pública y del Servicio Civil—, culturas organizacionales fuertemente jerarquizadas y diferencias estructurales profundas entre el sector público y el privado, lo que convierte al país en un escenario particularmente fértil —y poco estudiado— para el análisis comparado de la gestión estratégica de personas.

El presente trabajo se originó en el Módulo de Gestión de Recursos Humanos de la Maestría en Dirección de Gestión de Recursos Humanos del Instituto Superior Vía Pro Desarrollo, desarrollado durante el año 2026. El auge de los sistemas de gestión de la calidad —en particular la ISO 9001:2015 y la ISO 30414:2018— y del Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión (FUNDIBEQ, 2026) ha introducido estándares que promueven la medición del capital humano y su alineación estratégica; no obstante, su adopción en Paraguay es aún incipiente y heterogénea (Recalde & Morínigo, 2023).

El objetivo general de la revisión es sistematizar y evaluar críticamente el estado del conocimiento sobre la GERH como ventaja competitiva en el Paraguay, integrando la perspectiva comparada sectorial, el marco normativo vigente y los estándares internacionales de calidad y excelencia. La revisión se guía por tres preguntas: (P1) ¿qué consensos y controversias presenta la literatura de 2020–2026 sobre la relación entre GERH y ventaja competitiva?; (P2) ¿cómo condicionan el marco normativo paraguayo y las diferencias público-privadas la adopción de una GERH estratégica?; y (P3) ¿qué papel pueden desempeñar las normas ISO y el Modelo FUNDIBEQ como marcos integradores para el contexto nacional? Su alcance se delimita en tres planos: temporal (enero de 2020 a mayo de 2026, con fuentes fundacionales anteriores cuando resultan teóricamente indispensables), geográfico (Paraguay, en diálogo con la literatura internacional e iberoamericana) y disciplinar (ciencias de la gestión y de la administración). El artículo se organiza en cuatro secciones: metodología de la revisión, desarrollo temático en nueve ejes —incluidas la síntesis crítica y la identificación del vacío—, y conclusiones con implicaciones y agenda futura.

2. Metodología de la revisión

El estudio adopta el diseño de revisión sistemática de literatura con alcance descriptivo-analítico. Se optó por este tipo de revisión —y no por una revisión narrativa— porque el objetivo exige un proceso replicable de identificación, cribado y selección de fuentes conforme a las directrices PRISMA 2020 (Page et al., 2021).

La Figura 1 presenta el diagrama de flujo del proceso: de 312 registros identificados en bases de datos y 18 en otras fuentes, tras eliminar 57 duplicados, cribar 255 registros y evaluar 93 textos completos, la muestra final quedó conformada por 50 fuentes primarias y 15 documentos normativos y legales (65 documentos en total), de los cuales 46 se citan efectivamente en este artículo. Como limitación metodológica debe señalarse la escasez de literatura empírica indexada producida en Paraguay, que obligó a complementar la revisión con documentos normativos e informes institucionales de carácter gris, debidamente identificados como tales.

Figura 1

Diagrama de flujo PRISMA 2020 del proceso de identificación, cribado y selección de fuentes

3. Desarrollo temático: estado del arte

La presentación del corpus adopta una organización temática —y no cronológica ni por escuelas— porque las preguntas guía de la revisión remiten a planos de análisis complementarios (teórico, tendencial, comparado, normativo y de estándares de gestión) que exigen ser tratados como ejes articulados entre sí.

3.1 Fundamentos teóricos de la GERH y la ventaja competitiva

La GERH articula prácticas, políticas y sistemas de gestión de personas con los objetivos estratégicos de la organización, con el propósito de mejorar el desempeño y generar ventajas competitivas sostenibles (Armstrong & Taylor, 2023). Su sustento teórico reposa en tres corrientes complementarias. La primera es la visión basada en los recursos, formulada inicialmente por Wernerfelt (1984) y consolidada por Barney (1991), según la cual los recursos humanos con atributos VRIN —valiosos, raros, inimitables y no sustituibles— constituyen fuente de ventaja duradera, en contraste con las ventajas posicionales de mercado descritas por Porter (1985). La segunda es la perspectiva del capital humano (Becker, 1964; Schultz, 1961), que concibe la formación y el desarrollo de las personas como una inversión estratégica y no como un gasto operativo. La tercera corresponde a los sistemas de trabajo de alto desempeño (HPWS), conjuntos de prácticas de selección rigurosa, capacitación intensiva, evaluación orientada al desarrollo y compensación variable cuyos efectos positivos sobre el desempeño organizacional fueron confirmados metaanalíticamente por Combs et al. (2006) y, en el plano del desarrollo del liderazgo, por Subramony et al. (2018).

Dos aportes adicionales completan el andamiaje conceptual. La arquitectura de recursos humanos de Lepak y Snell (1999) proporciona criterios para diferenciar las inversiones en talento según su valor estratégico y su singularidad, lo que resulta especialmente útil en economías con recursos limitados como la paraguaya. Por su parte, la literatura sobre aprendizaje organizacional y gestión del conocimiento (Argote & Fahrenkopf, 2016; Nonaka & Takeuchi, 2019) subraya que la ventaja competitiva basada en capital humano no es estática: requiere aprendizaje continuo, estructuras flexibles y sistemas de transferencia del conocimiento. En una revisión crítica del campo, Delery y Roumpi (2017) advierten, no obstante, que la relación entre prácticas de gestión de personas y ventaja competitiva no es automática, pues depende de restricciones de movilidad del talento y de la coherencia interna de los sistemas de prácticas; Wright y McMahan (2011) complementan esta advertencia reclamando devolver a la persona —sus capacidades, motivaciones y oportunidades— al centro del análisis estratégico.

3.2 Tendencias globales de la GERH (2020–2026)

El análisis del corpus revela cuatro tendencias dominantes en la producción científica reciente. La primera es la digitalización y la incorporación de la inteligencia artificial en la gestión de personas: las revisiones sistemáticas de Vrontis et al. (2022) y los análisis bibliométricos de Palos-Sánchez et al. (2022) documentan una expansión acelerada de aplicaciones en selección, evaluación y desarrollo del talento, mientras que Ore y Sposato (2022) advierten sobre los riesgos de sesgo algorítmico en el reclutamiento y Budhwar et al. (2023) sitúan a la inteligencia artificial generativa como el mayor desafío contemporáneo para los procesos, las relaciones y los resultados de la gestión de personas. La segunda es la gestión del bienestar y de la salud mental como dimensión estratégica: Collings et al. (2021) muestran que la pandemia de COVID-19 elevó la función de recursos humanos a un rol protagónico en la conducción de las organizaciones a través de paradojas entre productividad y cuidado de las personas. La tercera es la consolidación de la diversidad, la equidad y la inclusión como imperativos estratégicos y reputacionales. La cuarta es la medición sistemática del capital humano, catalizada por la ISO 30414:2018 como primer estándar internacional de reporte en la materia. Estas tendencias convergen en un hallazgo central: la GERH ha abandonado su rol reactivo para protagonizar la formulación e implementación de la estrategia organizacional, y las organizaciones con modelos maduros de gestión de personas exhiben desempeño superior con independencia de su tamaño y sector (Boxall & Purcell, 2022).

3.3 GERH comparada: sector público y sector privado

La literatura comparada identifica diferencias sustanciales entre ambos sectores, atribuibles al mandato organizacional, las estructuras de incentivos, los regímenes de rendición de cuentas y el marco jurídico aplicable (Boyne, 2002; Rainey, 2021). En el sector privado, las presiones del mercado incentivan la innovación en las prácticas de gestión de personas; en el sector público, los valores de equidad, transparencia y apego normativo moldean dichas prácticas de manera diferente (Fernández-Villarán et al., 2023). Para el contexto latinoamericano —caracterizado además por mercados laborales con elevada informalidad (Organización Internacional del Trabajo [OIT], 2024)—, Sánchez-Barrioluengo et al. (2024) documentan que la brecha entre sectores persiste con particular intensidad en países como Paraguay, donde la rigidez de los sistemas de carrera administrativa, la limitada autonomía de los gestores y la escasa cultura de medición del rendimiento la profundizan. La Tabla 1 sintetiza el comparativo sectorial en cinco dimensiones de gestión, ya actualizado al nuevo régimen del servicio civil.

De este comparativo se derivan cuatro aprendizajes principales. Primero, las diferencias sectoriales son de arquitectura institucional y no solo de grado de modernización, por lo que la transferencia acrítica de prácticas privadas al Estado tiende a fracasar. Segundo, el sector público paraguayo dispone hoy —por primera vez— de un mandato legal explícito de gestión por mérito, clima y desarrollo de las personas, lo que desplaza el problema de la norma hacia la implementación. Tercero, en el sector privado la heterogeneidad interna (grandes empresas frente a MIPyME) es tan significativa como la brecha público-privada misma. Cuarto, ambos sectores comparten un déficit común de medición sistemática del capital humano, que constituye el punto de encuentro natural con los estándares analizados en las secciones siguientes.

3.4 Marco normativo paraguayo de la gestión de personas

En el ámbito general y del sector privado, el Código del Trabajo (Ley N.º 213/93) establece las condiciones mínimas de contratación, jornada y remuneración. Las leyes de Teletrabajo (N.º 6338/19) y de Empleo Juvenil (N.º 7059/22) evidencian avances normativos recientes, aunque con implementación todavía incompleta. El sector privado opera con mayor flexibilidad para adoptar prácticas avanzadas de GERH; sin embargo, esa flexibilidad se ve limitada por la composición del tejido empresarial, en el que las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPyME) representan el 97,3 % de las unidades económicas (Ministerio de Industria y Comercio [MIC], 2023), con capacidad de inversión en talento reducida. La Ley N.º 508/94 de Inversiones incentiva la capacitación sectorial, pero carece de mecanismos vinculantes de cumplimiento en materia de gestión de personas (González et al., 2024).

El sector público atraviesa la reforma institucional más profunda de las últimas décadas. La Ley N.º 7158/2023 creó el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), que absorbió a la antigua Secretaría de la Función Pública (SFP) —cuyos instrumentos técnicos, como la Norma Técnica N.º 01/2020 sobre Gestión por Competencias y la Resolución N.º 12/2021 sobre Evaluación del Desempeño, constituyen antecedentes directos— e integró sus funciones en el Viceministerio de Capital Humano y Gestión Organizacional (VCHGO), nuevo órgano rector de la gestión de personas del Estado. Sobre esa base institucional, la Ley N.º 7445/2025 de la Función Pública y del Servicio Civil, vigente desde el 16 de julio de 2025 y reglamentada por el Decreto N.º 4770/25, derogó la Ley N.º 1626/00 e instauró un régimen de carrera basado en el mérito: consagra el ingreso por concurso como regla, crea las Unidades de Gestión y Desarrollo de las Personas en cada institución, ordena consolidar los planes anuales de capacitación en el MEF —ejecutables a través del Instituto Nacional de Administración Pública del Paraguay (INAPP)— y convierte en obligatorias las encuestas y diagnósticos de bienestar y clima laboral como base de los planes de mejora (art. 40). El desafío, señalado de manera consistente por la literatura local previa a la reforma, se traslada ahora del diseño normativo a la implementación: menos del 30 % de las instituciones públicas aplicaba sistemas formales de evaluación alineados con los estándares del órgano rector (Caballero & Duarte, 2024), en un contexto de captura política de los sistemas de mérito documentado por Recalde y Morínigo (2023).

3.5 Normas internacionales de calidad y su impacto en la GERH paraguaya

Paraguay cuenta con aproximadamente 450 certificaciones ISO 9001:2015 activas al año 2024, concentradas en el sector privado industrial y de servicios (Organismo Nacional de Acreditación [ONA], 2024). La cláusula 7.1.2 de dicha norma obliga a gestionar sistemáticamente el talento humano como recurso clave del sistema de calidad, constituyendo un punto de entrada concreto para la GERH en las organizaciones certificadas (International Organization for Standardization [ISO], 2015). Por su parte, la ISO 30414:2018 —primer estándar internacional específico para el reporte interno y externo de capital humano— establece métricas en once dimensiones: cumplimiento y ética, costos laborales, diversidad, liderazgo, salud y seguridad, productividad, reclutamiento, retención, sucesión, cultura organizacional y disponibilidad de competencias (ISO, 2018). Su adopción en Paraguay se restringe prácticamente a subsidiarias de multinacionales, pero su potencial transformador es elevado: promueve la toma de decisiones basada en evidencia y genera un sistema de rendición de cuentas que trasciende la mera administración de personal (Caballero & Duarte, 2024).

3.6 El Modelo Iberoamericano FUNDIBEQ como marco integrador

El Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión, creado en 1999 y actualizado en su versión V2026 para los 22 países iberoamericanos, incorpora particularidades culturales e institucionales de la región que lo distinguen del EFQM europeo y del Malcolm Baldrige estadounidense (Fundación Iberoamericana para la Gestión de la Calidad [FUNDIBEQ], 2026). La Tabla 2 presenta la matriz de correspondencia entre los elementos de gestión de personas del Modelo, las normas ISO y la nueva ley del servicio civil, y la Figura 2 sintetiza el «ecosistema de excelencia en GERH» que este trabajo propone: el Modelo FUNDIBEQ aporta la visión holística y la autoevaluación; la ISO 9001:2015, los requisitos del sistema de gestión; la ISO 30414:2018, los indicadores cuantitativos; y la normativa nacional, el marco jurídico vinculante.

Figura 2

Mapa conceptual del ecosistema de excelencia en gestión estratégica de recursos humanos propuesto para el Paraguay

El Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión se estructura e integra cinco procesos facilitadores —Liderazgo y Estilo de Gestión (120 puntos), Estrategia (120), Desarrollo de Personas (110), Recursos, Proveedores y Alianzas (90) y Procesos y Clientes (110)— y cuatro criterios de resultados —Clientes (130), Personas (90), Sociedad (90) y Resultados Globales (140)—, que suman 1.000 puntos totales; la versión V2026 incorpora además la inteligencia artificial como palanca transversal de mejora. Paraguay participa en el Programa Iberoamericano de Calidad adscrito a la Cumbre de jefes de Estado; el Premio Iberoamericano de la Calidad (IBERQUALITAS) ha distinguido a 248 organizaciones de 17 países hasta 2024 (FUNDIBEQ, 2025), y la escasa participación paraguaya constituye, en sí misma, evidencia de la brecha existente.

3.7 Ventajas, desafíos y oportunidades de mejora de la gestión de recursos humanos como ventaja competitiva en Paraguay

A partir de los modelos y normas revisados, el análisis identifica, en primer lugar, ventajas y facilitadores: el crecimiento económico sostenido que amplía la capacidad de inversión en capital humano; la expansión del sistema de posgrados especializados en gestión, que forma profesionales con visión estratégica de las personas; el nuevo andamiaje institucional del servicio civil (MEF-VCHGO, Ley N.º 7445/25), que provee por primera vez un órgano rector con mandato integral; y la irradiación de prácticas avanzadas por parte de las multinacionales instaladas en el país. En segundo lugar, los desafíos persistentes: la cultura organizacional paternalista y la resistencia al cambio; el riesgo de que la implementación de la reforma reproduzca la captura política que erosionó al régimen anterior; la limitada capacidad de inversión en talento de las MIPyME; la brecha digital en la adopción de herramientas de recursos humanos basadas en analítica e inteligencia artificial; y la escasa articulación academia-Estado-empresa. En tercer lugar, las oportunidades de mejora concretas que abre el ecosistema propuesto: utilizar la autoevaluación FUNDIBEQ como diagnóstico complementario del nuevo régimen del servicio civil; adoptar gradualmente la ISO 30414:2018 como tablero de indicadores de capital humano en el Estado y en las grandes empresas; aprovechar el programa Pymes Iberqualitas como puerta de entrada de las MIPyME a la gestión de excelencia; y capitalizar las encuestas de clima ahora obligatorias (art. 40, Ley N.º 7445/25) como línea de base para investigación y mejora continua (FUNDIBEQ, 2025; González et al., 2024).

3.8 Síntesis crítica: consensos, controversias, fortalezas y limitaciones de la literatura

Consensos. La lectura transversal del corpus permite identificar tres consensos sólidos: la alineación entre estrategia organizacional y prácticas de gestión de personas se asocia con desempeño superior, tanto en los metaanálisis clásicos (Combs et al., 2006) como en la investigación reciente (Subramony et al., 2018; Boxall & Purcell, 2022); las diferencias público-privadas son estructurales y no meramente de grado (Boyne, 2002; Rainey, 2021; Fernández-Villarán et al., 2023); y la medición del capital humano es condición necesaria de su gestión estratégica, posición compartida por la ISO 30414:2018, el criterio de Resultados de Personas del Modelo FUNDIBEQ y el nuevo mandato de diagnósticos de clima de la Ley N.º 7445/25.

Controversias y debates abiertos. Las divergencias se concentran en tres frentes. Primero, mientras la corriente principal de la visión basada en los recursos sostiene la relación directa entre prácticas de alto desempeño y ventaja competitiva, Delery y Roumpi (2017) y Wright y McMahan (2011) cuestionan el automatismo de esa relación. Segundo, la literatura latinoamericana debate la transferibilidad de los modelos anglosajones: Sánchez-Barrioluengo et al. (2024) y Fernández-Villarán et al. (2023) advierten que la convergencia entre nueva gestión pública y GERH es parcial y dependiente del contexto institucional. Tercero, la irrupción de la inteligencia artificial abre un debate no resuelto entre quienes la conciben como palanca de eficiencia (Vrontis et al., 2022) y quienes subrayan sus riesgos de sesgo, opacidad y desplazamiento del juicio humano (Ore & Sposato, 2022; Budhwar et al., 2023).

Fortalezas y limitaciones de la literatura. Entre las fortalezas del corpus destacan la robustez metaanalítica de la evidencia internacional sobre la relación prácticas-desempeño y la creciente disponibilidad de estándares medibles. Entre las limitaciones: la producción sobre Paraguay es escasa, mayoritariamente descriptiva, basada en muestras pequeñas o en análisis documental, sin estudios longitudinales ni diseños causales; buena parte de la evidencia local proviene de literatura gris; y la reforma del servicio civil de 2025 es tan reciente que carece por completo de evaluación empírica. Estas debilidades justifican, precisamente, la nueva aproximación sistemática realizada y la agenda propuesta en las conclusiones.

3.9 Vacío de investigación y posicionamiento del artículo

Del análisis precedente emerge con claridad el vacío que este trabajo aborda: no se identificaron estudios que integren, para el caso paraguayo, (a) la perspectiva comparada público-privada de la GERH, (b) el nuevo marco normativo del servicio civil (Ley N.º 7445/2025, MEF-VCHGO) y (c) los estándares internacionales de calidad y excelencia —ISO 9001:2015, ISO 30414:2018 y Modelo FUNDIBEQ— en un marco analítico único. La evidencia disponible se encuentra fragmentada entre estudios normativos, diagnósticos sectoriales aislados y literatura internacional cuya transferibilidad al contexto local no ha sido examinada; la reforma de 2025, además, vuelve parcialmente obsoletos los diagnósticos anteriores y abre una ventana de investigación inédita. Este artículo se posiciona como la primera sistematización que articula esos tres planos en un «ecosistema de excelencia en GERH» aplicable a organizaciones públicas y privadas del Paraguay, ofrece a la comunidad académica una base conceptual verificable para el diseño de estudios empíricos y provee a los tomadores de decisiones una matriz de instrumentos normativos y de gestión disponibles.

4. Conclusiones

4.1 Síntesis del estado actual del campo

Antes de esta revisión, el conocimiento sobre la GERH paraguaya se hallaba disperso en tres literaturas que no dialogaban entre sí: la internacional sobre gestión estratégica de personas, la normativa nacional y la de los modelos de calidad y excelencia. Tras la revisión, el campo puede describirse en cinco proposiciones: la GERH constituye un factor crítico de diferenciación competitiva en ambos sectores, con la alineación estrategia-personas como variable mediadora clave; el nuevo marco normativo —Ley N.º 7445/2025 y órgano rector MEF-VCHGO— ofrece por primera vez una base regulatoria integral, cuyo éxito dependerá de la implementación; el sector privado avanzado lleva ventaja en prácticas, con una distribución inequitativa dado el peso de las MIPyME; la ISO 9001:2015 y la ISO 30414:2018 permanecen subutilizadas como instrumentos de vinculación entre gestión de personas, estrategia y evidencia; y el Modelo FUNDIBEQ V2026 emerge como el marco integrador de mayor pertinencia cultural e institucional para diagnosticar la madurez en GERH y articular los cuatro niveles del ecosistema propuesto.

4.2 Implicaciones teóricas, prácticas y de política pública

En el plano teórico, la revisión muestra que la visión basada en los recursos requiere, en contextos institucionales débiles, ser complementada con el análisis del marco jurídico y de la economía política de la implementación: la ventaja competitiva basada en personas no depende solo de prácticas VRIN, sino de instituciones capaces de sostenerlas. En el plano práctico, la matriz de correspondencia construida (Tabla 2) ofrece a gerentes públicos y privados una herramienta directa para alinear sus sistemas de gestión de personas con estándares verificables. En el plano de la política pública, se recomienda al MEF-VCHGO articular el sistema evaluativo del nuevo servicio civil con la metodología de autoevaluación FUNDIBEQ, adoptar gradualmente la ISO 30414:2018 como tablero de indicadores del Estado y garantizar la pertinencia estratégica de la oferta del INAPP; al sector privado, incorporar la candidatura al Premio IBERQUALITAS como estrategia de posicionamiento y aprovechar el programa Pymes Iberqualitas como vía de entrada para las MIPyME.

4.3 Agenda de investigación futura

La agenda que se propone comprende cinco líneas concretas. Línea 1: evaluación de la implementación de la Ley N.º 7445/2025 —¿en qué medida el ingreso por concurso y la nueva carrera del mérito modifican las prácticas reales de gestión de personas?—, con el desafío metodológico de construir líneas de base antes de la plena implementación. Línea 2: estudios empíricos del vínculo GERH-desempeño en muestras representativas de organizaciones paraguayas, superando los diseños descriptivos mediante modelos longitudinales o cuasiexperimentales. Línea 3: medición del nivel de adopción de la ISO 30414:2018 y de la calidad del dato de capital humano disponible en el país. Línea 4: experiencias piloto de autoevaluación FUNDIBEQ en sectores estratégicos (salud, educación, manufactura), con diseños de investigación-acción que documenten facilitadores y barreras. Línea 5: análisis del impacto de los posgrados especializados en la difusión de prácticas estratégicas de gestión de personas, incluyendo los efectos de la inteligencia artificial sobre las competencias profesionales del área (Budhwar et al., 2023). La respuesta a la pregunta que originó esta revisión es, en síntesis, afirmativa y condicionada: la gestión estratégica de recursos humanos puede constituirse en ventaja competitiva sostenible para las organizaciones paraguayas, siempre que su adopción se apoye de manera coherente e integrada en los cuatro niveles del ecosistema normativo y de excelencia aquí propuesto.